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浅谈边疆少数民族地区基层社会矛盾纠纷化解机制

发表日期:2011-11-08  稿源:北京pk10娱乐平台_北京pk10投注平台_北京pk10官方下注网站>>【爱彩官网】  作者:崔建  浏览:

 

浅谈边疆少数民族地区

基层社会矛盾纠纷化解机制

 

                            北京pk10娱乐平台    崔建

 

    【内容提要】 随着改革的不断推进和深化,社会的不断进步,边疆少数民族地区基层社会矛盾纠纷也呈现集中多发、复杂多样的态势。基层社会矛盾化解工作面临诸多新情况、新问题、新挑战。创建社会主义和谐稳定边疆地区,须紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性问题,深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,着力完善各类解纷机制,统筹做好各种社会矛盾纠纷化解工作,将矛盾解纷解决在基层,化解在萌芽状态,确保边疆地区社会持续稳定。如何切合边疆地区复杂的纠纷形态进一步完善各类解纷机制,从而更好地发挥解纷机制的社会综治维稳功能,是亟需深入探讨的重大课题。

 

    【关键词】 边疆少数民族地区   矛盾纠纷化解

 

 

 


 

一、  当前边疆少数民族地区基层存在的矛盾纠纷种类

 

受政治、经济、历史、宗教、地理环境、民族习性等因素的影响,边疆少数民族地区存在的矛盾纠纷种类相对于内地较少,但有其鲜明的区域性特点。当前矛盾纠纷主要类型有:一是婚姻家庭纠纷,此类纠纷中,因赌博、家庭暴力、婚外恋、外出打工不回、赡养父母等引起的纠纷较多。比如因受地理环境的影响,边疆地区经济相对落后,生活贫困,许多妇女外出打工后就在外地生活不愿意再回来引发纠纷,此类纠纷男方只得到法院起诉离婚。因民族习性及民族风情,边疆少数民族地区一般酒文化气息浓厚,酒后家庭暴力也成了引起婚姻家庭矛盾纠纷的重要原因。以某边疆少数民族地区M县为例,该县人民法院2010年共受理了104件民事案件,其中婚姻家庭案件就有58件,占到案件总数的55.8%,这一统计虽不是整个县婚姻家庭矛盾纠纷的总数,但也从一方面反映出此类纠纷在该地矛盾纠纷中所占的比例很高。二是土地承包经营权纠纷。常见的有土地承包经营权转让、互换、转包、出租等流转引起的纠纷,M县人民法院2010年受理的案件中就有22件土地经营权案件,占到民事案件的21.6%。三是交通事故纠纷。随着经济的不断发展,各种车辆的社会拥有量不断增加,交通事故纠纷也越来越多。四是劳动报酬纠纷。近年来边疆基础设施建设,资源等工程项目的开发,欠薪问题引发的矛盾纠纷呈上升的趋势。五是邻里纠纷。因道路通行,供水排水、通风采光、家畜饲养等引发的矛盾纠纷。此外还有房屋租赁合同纠纷、民间借贷纠纷、财产损害赔偿纠纷等其他纠纷。这些纠纷往往是出于利益冲突引发的,利益冲突多样化,且呈现群体化,如为采矿、建水电站而新修公路引发的财产损害赔偿案件,具有相同利害关系的社会成员对共同利益问题容易形成共鸣,敌对情绪明显,调解难度较大。

 

二、  常见的基层矛盾纠纷解决机制及其各自优缺点

 

尽管国家纠纷解决机制种类繁多,长期的地区发展差异,多数少数民族地区经济发展滞后,导致矛盾纠纷的种类相对于发达地区较少,矛盾纠纷解决机制也相对单一化,除了法院诉讼解纷外,常见的还有警察解纷、人民调解、劳动争议仲裁等解纷机制。

(一)警察解纷机制

公安机关是社会生活实践中纠纷解决的重要参与者,解决纠纷是基层公安机关日常警务工作的重要内容。派出所作为公安机关的派出机构分布在每个乡镇,贴近民众生活,对于普通民众而言,比起到法院诉讼,纠纷进入派出所的调处机制要便捷、及时、经济得多。但从立法的层面上看,警察调处纠纷的类型限定在违反治安管理行为的民间纠纷,也就是通常所说的治安纠纷。对于未构成违反治安管理行为的民事纠纷,派出所对纠纷的解决形式上看缺乏合法性依据,对此应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织等申请处理。尽管派出所警察的介入有时并不能从根本上解决当事人之间的纠纷,比如一些经济纠纷、婚姻家庭纠纷等,但是警察的介入为纠纷当事人提供了重要的社会支持,在很大程度上通过警察的介入为纠纷当事人提供了一个缓和情绪和冲突,寻求其他解决纠纷渠道的可能。[①]

在“有警必接,有难必帮、有险必救、有求必应”的现代警务服务性理念下,派出所不得不接受一切诉诸上门的矛盾纠纷。派出所在受理纠纷类型的广泛性很大程度上弥补了法院诉讼、仲裁等纠纷解决机制在限制纠纷进入方面的的不足,满足了公众现实的纠纷解决需要。边疆少数民族地区虽然设有边防派出所和一般派出所,但地处边境,面对边民互通交流、少数民族聚居、多民族杂居的特殊情形,派出所需要应对的事务纷繁复杂。警务人员对于大量非职权范围内的民事纠纷涌入派出所不堪重负,不但工作量大,且如果处理不好,可能带来各种各样的麻烦。基于这种原因警察介入纠纷的重心往往并不在于解决纠纷,而在控制纠纷,即避免纠纷激化升级形成更为严重的刑事案件,至于纠纷能否得到有效的解决并不是刻意追求的目的。警察在处理纠纷的过程中,很多时候只是对当事人进行训斥、教育后警告,而对于纠纷本身的解决似乎并不在意,甚至根本不予解决。[②]甚至于片面追求效率,未认真调查事实,只是记录一方当事人陈述,作完登记就草草了事,出现接(报)处警登记表登记情况与客观事实不符,此类纠纷最终进入法院时,当事人往往将登记表作为证据提交法院,法院工作人员不得不再次到公安机关核实客观事实,不仅浪费司法资源,也大大损害了公安机关的权威。

(二)人民调解机制

人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。其解纷方式覆盖面更为广泛,根据司法部《人民调解工作若干规定》的规定,人民调解委员会调解的民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。对于调解解纷方式而言,其处理依据一般较为灵活,只要不违反法律法规、国家政策和社会公序良俗就可以,能够全面覆盖各种传统的、新型的纠纷。在边疆地区民众法制意识不强的社会形态下,采用人民调解的方式灵活处理纠纷势必会起到良好的社会效果。再次,人民调解不收取任何费用,在公众选择解纷机制考虑成本的现实下,人民调解这一制度优势是公众无法回避的。据统计,过去5年,全国人民调解组织发展到81.8万多个,共调解各类纠纷3400多万件,调解成功率高达96%[③]由此可见,人民调解解纷机制的解纷功能可见一斑。

人民调解委员会设置到村社,实践中往往村组干部就是调解员,村委会就是常设调解地点。一些民间纠纷的解决之所以可能,很大程度上依赖于调解人员与纠纷当事人之间的熟人关系所形成的情感约束。[④]调解员与当事人多是邻里乡亲,情况比较了解,对双方当事人比较熟悉,调查取证、调处都更加方便。受历史因素影响,少数民族地区村组间往往会有比较威望的个人,村民对其的敬重,有时更甚于司法威慑。村组干部往往就是村里有威望的人,不管是慑于个人权威还是对其掌管涉及村民利益的权力的服拜,他们的参与都大大增强了调解成功率。特别是在处理邻里纠纷和婚姻家庭案件时更具有优越性。

    然而人民调解在边疆基层也存在很大问题,表现在调解队伍不稳定,制度得不到落实,且调解人员业务素质不到位,对法律法规,国家政策缺乏了解,面对当前矛盾纠纷广泛化、群体化、复杂化等新特点的交织显得不相适应。而作为管理机关的司法部门对调解员的培训力度不足,往往只流于形式,并未做到真教实学。缺乏重视,导致人民调解制度保障不足,不仅难于吸引复合型人才入驻,就连人民法院的业务指导作用也未得到充分发挥,难以形成高质量的调解。因此人民调解工作无法得到社会的高度认可和拥护。

(三)劳动仲裁委员会与劳动监察部门解纷机制

劳动仲裁委员会的职能是以仲裁的形式处理劳动争议案件。劳动监察部门的主要职能是宣传劳动法律法规、督促用人单位贯彻执行,检查劳动用工情况,查处和纠正违反法律法规的行为,而对于劳动争议,只有用人单位存在违法行为时才会调查处理。根据《劳动法》的规定仲裁委由劳动行政部门代表、同级工会代表和用人单位代表组成,这种构成虽具有代表性,但由于边疆少数民族地区社会经济发展落后,各种行业发展也相对滞后,实际上多数基层地区仲裁委都名不符实,案件的实际处理都是劳动行政管理部门下属仲裁办或仲裁科负责,有专门的仲裁人员负责承办。且仲裁委的人员构成相对单一,甚至完全由劳动行政部门的人员组成,缺少工会代表和用人单位方面的代表。仲裁委与劳动监察部门组成人员重合,为快速处理而不惹麻烦,将处理劳动争议方法混同,该仲裁的却以劳动监察的方法处理,或者久拖不裁,将纠纷推入法院。而劳动仲裁是劳动争议诉讼的前置性程序,这样的纠纷到了法院,若没有超过仲裁时限,法院无法受理,只能告知当事人先向劳动仲裁委员会申请仲裁,来回的折腾难免使当事人产生各门间相互推诿的怀疑,甚至激化矛盾。

 

三、完善边疆少数民族地区多元化纠纷解决机制的建议

 

(一)加强人民调解机制建设并强化基层人民调解作用

基层调解委员会作为矛盾纠纷化解工作的第一道防线,是把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态最有发言权的部门,其先锋作用不言而喻。一个优秀的人民调解员不但要掌握灵活多变的调解技巧,高超的调解艺术,得体的调解方法,还必须掌握一定的法律、法规、政策等知识。当前的形势下,党委政府应站在综治维稳,构建和谐社会的高度,重新审视人民调解对纠纷调解的主导作用,转变以往法院主导纠纷化解工作的思路,加强调解队伍培训,努力提高广大基层人民调解员的业务素质,造就一支专业化水平较高的人民调解队伍。1、落实经费和待遇,基层调解委员会必须吸收有文化、素质高、懂法律、有责任心的复合型人才进驻,配合德高望重的调解员工作,优化调解组织。比如聘请大学生村官、离退休政法干警、律师进入调委会。2、乡镇司法所需定期组织对本辖区调解员的培训工作,可以聘请经验丰富、懂理论、懂法、懂政策的法官、律师等法律工作者任教,努力提高调解员的素质。3、人民法院应发挥主观能动性,采用各种举措,确实加强对基层调解员的业务指导。

(二)优化劳动仲裁制度

劳动者权益保护,特别是处于弱势群体的农民工权益保护是当今社会最为关注的话题之一,是民生工作的重要内容。劳动仲裁委员会作为专业的劳动争议解决机构,在维护劳动者权益方面作用毋庸置疑,且劳动仲裁作为劳动争议法院诉讼的前置性规定,其工作做得好坏不仅影响到法院纠纷化解工作,也直接关系社会矛盾纠纷化解工作成败。机构的健全无疑是做好工作的前提,当前必须落实劳动仲裁委员会的建制,严格按照法律法规的规定配置仲裁人员,依法履行仲裁职责。

(三)构建多元化解纷机制之间的衔接机制

多元化的纠纷解决机制不仅要求有形态多样的解纷机制,更重要的是这些机制能独立运作的同时,实现有机协调与功能互补。多元化纠纷解决机制是多种纠纷解决方式的有机结合以及互补或互动,而不是简单的并列,其最高的价值理念在于各个部分或方式之间的协调与平衡。[⑤]边疆少数民族地区虽然建立了多元化解纷机制,但在实践中多数时候处于各自独立运作的状态,机制之间整体上有明显的独立性。虽然许多地方已着手启动“三调联动”机制,使得各种解纷机制间存有互动和协作,但作为一种尝试性的解纷方式,仍然存在诸多的问题,尚未形成一套稳定的制度化机制(在此不做深入分析)。

人民调解的纠纷范围与其他几种纠纷解决机制,如法院诉讼、公安机关的调解、劳动仲裁之间实际上存在一定的竞合关系。这为建立不同机制间衔接提供了可能,适时地建立不同解纷机制之间的衔接机制对化解基层矛盾纠纷具有重要的意义。比如在民间性解纷机制无法应对某些特定类型的纠纷时,行政机关应及时介入干预,以防止矛盾激化;在司法解纷遭遇解纷困境时,人民调解解纷机制也应提供相应支持或共同参与解决。

1、创建人民调解与警察解纷的衔接机制

1) 人民调解员入驻派出所。北京、武汉等地的成功经验为创建该衔接机制提供了有益的借鉴。派出所作为基层纠纷受理大户,人民调解的介入,可以解决派出所受理的属于人民调解范围内的民间纠纷,对于违反治安管理处罚条例,情节轻微无须处罚的治安纠纷也可由人民调解委员会处理。这样变坐等调解为主动服务,加大人民调解的主动性,既方便了民众又提高了基层调解组织的业务水平和调解成功率。不仅能很好解决长期困扰派出所处理大量民间纠纷分散精力的难题,还可以防止在纠纷调处中当事人冲击调解员事件的发生,保证了人民调解员人身安全。

2)充分发挥基层人民调解组织扎根基层、熟悉情况的优势,建立纠纷信息定期报送制度,一旦发现自身难以调处的矛盾纠纷,及时向派出所等有关部门报告;形成突发性、影响大的重大矛盾纠纷即时报告制度,便于有关机关及时控制局势,引导群众合法有序表达诉求,防止引发重大治安事件。

2、建立人民调解与劳动争议调处联动机制

人民调解组织可与县劳动部门合作,成立由劳动部门工作人员和人民调解员组成的调解工作室,就劳动仲裁后及劳动监察处理后涉及的民事法律后果开展调解工作,确实将纠纷解决,维护双方的合法权益。

3、建立人民调解与司法调解的衔接机制

1)强化法院与基层调委会信息对接机制。少数民族地区矛盾纠纷往往成分复杂,宗族、宗教并立,诉讼中,为了解案件真实情况,办案人员往往需要走村串寨,到现场调查核实,基层调解人员了解情况、熟悉环境,有他们的参与必定事半功倍。另外,在诉讼文书的送达上基层调解员的参与将大大节约司法资源。

2)法院可聘请部分基层人民调解员到法院开展庭前调解工作,或作为人民陪审员参与调解和审判。一方面发挥了人民调解员熟人关系的重要作用,另一方面一定程度上解决了人民法院人手不足问题,同时在调解和审判过程中指导了人民调解工作,进一步提高了调解员队伍的素质和调解工作质量。

3)落实法院对人民调解的业务指导工作,划分片区,选派法官负责不同村社,指导人民调解组织调处重大疑难纠纷,进一步提高调解员队伍素质和调解工作质量。

 (四)加强法治宣传教育

基于边疆少数民族地区经济、文化等方面的特殊情况,司法实践中,纠纷产生很大程度上是因为民众法制意识淡簿,不懂得依法办事,依法维权。结合边疆基层的实际情况,应充分利用群众喜闻乐见的板报、广播、电视等形式多样的方法进行广泛的法治宣传,教育广大民众,增强纠纷化解意识,树立和谐理念,通过宣传教育推进各村社积极采用调解办法化解社会矛盾纠纷,引导人民群众根据矛盾纠纷的具体情况,选择最为合适的解纷途径,实现事了人和。

 

结语

边疆少数民族地区基层社会矛盾化解工作面临诸多新情况、新问题、新挑战。构建多元化矛盾纠纷化解体系是纠纷化解,实现社会和谐的核心工作,也是一个复杂的系统工程,一个需要不断创新、不断完善的过程,需要充分整合各方面力量,完善体制机制。如何进一步科学整合资源,使各解纷机制之间形成合力;如何在不违反法律规定的前提下,实现各种解纷机制在法律、体制、机制、程序等方面的有效衔接,并使之规范化和制度化,都还有许多工作要做。由于理论与实践不足,文章不免浅显,作者将在今后不断加强研究,力图有所突破,提出更加有用的建议和意见。


参考文献

 

1左卫民,《中国基层纠纷解决研究》,人民出版社2010年版。

2范愉,《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版。

3】赵自新,《浅谈如何有效化解矛盾纠纷》。

4】刘振华,《建立化解我国社会矛盾纠纷长效机制的思考》,《长沙大学学报》20083期。

5】曹燕,《论基层社会矛盾和社会冲突的化解机制》,《学术论坛》20085期。

6胡四海,《浅析边疆少数民族地区民事审判工作》,东方法眼,2011-01-26

7洪玉,《构建调解新平台 化解社会矛盾纠纷探索治安行政调解与人民调解衔接新机制》,http://www.bjsf.gov.cn/jcsf/jcsfliyj/200803/t20080313_18235.html



[]左卫民,《中国基层纠纷解决研究》,人民出版社2010年版,第120页。

[]左卫民,《中国基层纠纷解决研究》,人民出版社2010年版,第431页。

[]法制日报,2011831日云南政法专刊。

[]左卫民,《中国基层纠纷解决研究》,人民出版社2010年版,第73页。

[]范愉,《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年版,第233页。